Terwijl Nederland debatteert over het Oekraïne-referendum, is de echte Europese splijtzwam het eventuele vertrek van Groot-Brittannië uit de EU. Dat zegt Professor Fabian Amtenbrink, die samen met ESL-collega’s dr. Anastasia Karatzia en René Repasi in opdracht van het Europees Parlement onderzoek doet naar de gevolgen van Brexit.
Prof. dr. Fabian Amtenbrink is hoogleraar Recht van de Europese Unie en vice-decaan van de Erasmus School of Law. Hij is wetenschappelijke directeur van het LDE European Research Centre for Economic and Financial Governance (EURO-CEFG). Samen met zijn collega’s dr. Anastasia Karatzia (rechts) en René Repasi (midden) heeft Amtenbrink (links) in opdracht van het Europees Parlement het onderzoek getiteld ‘Renegotiation by the United Kingdom of its constitutional relationship with the European Union. Economic Governance’ verricht. Het Brexit-referendum vindt plaats op 23 juni 2016. De datum van de openbaarmaking van het eindrapport van het onderzoek staat nog niet vast.
Kunt u uitleggen wat de impact zou zijn, mocht Groot-Brittannië daadwerkelijk uit de Europese Unie stappen?
“Het zou voor het eerst zijn dat een lidstaat vertrekt. Sinds het Verdrag van Lissabon bestaan er juridische procedures die dit mogelijk maken. Maar het is een rampscenario voor het Europese project als een lidstaat er ook echt voor kiest. Dan moeten er op alle mogelijke fronten nieuwe voorwaarden onderhandeld worden. Van handelsverdragen tot afspraken over reizen en vestiging in EU-landen. Als dat binnen twee jaar niet lukt, verlaat het land de EU zonder afspraken. Van de een op de andere dag is een EU-burger die zich in Groot-Brittannië heeft gevestigd, en daar bijvoorbeeld werkt, dan een inwoner van een derde land dat niet meer bij de Europese Unie hoort. Maar vooral ook voor de Britse burgers gaat er veel veranderen. Neem bijvoorbeeld een Britse pensionado die in Spanje zijn dagen slijt, waarvan er heel veel zijn. Die kan er straks niet meer zonder meer vanuit gaan dat hij daar (a) mag blijven en (b) zijn Britse pensioen krijgt uitbetaald. Het fundament van de Europese Unie bestaat uit het vrije verkeer van personen, goederen, diensten, kapitaal en de vrijheid van vestiging. Het effect alleen al daarop zou extreem merkbaar zijn. In de handel met Groot Brittannië zouden bijvoorbeeld weer douanerechten van toepassing kunnen zijn.”
Tweehonderd topmensen uit het bedrijfsleven, waaronder Shell topman Ben van Beurden, publiceerden afgelopen maand in The Times een brief waarin ze Brexit omschrijven als een enorme bedreiging voor investeringen en de werkgelegenheid. Is dat de dominante gedachte binnen de industrie?
“Als je een zakelijk belang hebt, ben je geen voorstander van het vertrek. Het hoofd van de Britse Kamer van Koophandel is recentelijk afgetreden omdat hij in het Brexit-kamp zat en zijn positie daarmee onhoudbaar was: hij vertegenwoordigde de Britse ondernemers niet meer.
Hoe groot is het risico dat Londen de financiële sector, nu een van de grootste ter wereld, kwijtraakt?
“Het is heel lastig te voorspellen. Wat belangrijk is om te weten is dat Groot-Brittannië de afgelopen decennia is veranderd van een industriële economie in een diensteneconomie. Een van de grootste sectoren – en een die in de onderhandelingen met Cameron een enorme rol speelt – is de financiële sector. Het business model van The City, het financiële hart van Europa, is dat buitenlandse bedrijven, en vooral Amerikaanse investeerders, Londen gebruiken om toegang te krijgen tot de interne Europese markt. De Europese Unie is de sterkste economie ter wereld als het gaat om handel in goederen en diensten, groter dan die van de VS. Als Londen niet meer met die markt verbonden is, dan is het maar zeer de vraag of de Amerikanen geïnteresseerd blijven in The City. Het hart van de Europese finance zou dan zomaar in Frankfurt, of buiten het eurogebied in Stockholm of Warschau terecht kunnen komen.”
Betekent dit ook dat het voor Britten lastiger wordt om Franse wijn te kopen, of een Duitse auto?
“De burgemeester van Londen, Boris Johnson, die – om strategische politieke redenen – recentelijk toegetreden is tot het Brexit-kamp, had het precies hierover: vakanties, eten en vriendschappen in Europa vond hij fantastisch, maar hij hoefde de EU als een politiek project daar niet bij te hebben. Het is alleen zeer de vraag of je vakantie naar Frankrijk na een Brexit nog net zo vlekkeloos verloopt, en of een fles Bordeaux nog voor dezelfde prijs op de kaart van Britse restaurants komt te staan.”
Wanneer is een Brexit onvermijdelijk?
“Het gevaar van de huidige situatie is dat het een precedent schept. Wanneer je als lidstaat ontevreden bent met het Europese beleid op een bepaald vlak, dan kun je gaan onderhandelen over uitzonderingen, met als dreigement de Europese Unie te verlaten. Polen, Slowakije, Tsjechie, Hongarije – dat zijn landen die ook best ontevreden zijn over een aantal zaken, bijvoorbeeld het Europese asielbeleid. Maar voordat je het weet zit je dan met een Europese Unie met allerlei gediversifieerde lidmaatschappen. Meer een soort Verenigde Naties, een groep zonder vergaande assimilatie van nationale rechtsstelsels. Echter als Groot-Brittannië daadwerkelijk uit de EU vertrekt en straks blijkt wat de economische gevolgen zijn, zullen andere landen wellicht minder snel geneigd zijn de grenzen op te zoeken.”
Zodat aangetoond wordt dat het niet helpt om te dreigen?
“Zo zou je het een beetje kunnen stellen. Het is een signaal in tijden waarin meerdere landen worden geleid door Eurosceptische regeringen. Een vertrek is nog steeds schadelijk, maar moet niet koste wat kost voorkomen worden. Op een zeker moment kan de prijs te hoog worden.”
Het klinkt net als een huwelijk: je moet bereid zijn een beetje naar elkaar te luisteren, maar als de ene partner een open relatie wil, en de andere niet, dan is het op een zeker moment afgelopen.
“Om die metafoor vast te houden: je moet je afvragen of je wil leven met de vrees dat je partner je elk moment kan verlaten.”
Hoe gaat het met Groot-Brittannië na Brexit?
“Ik verwacht problemen voor Groot-Brittannië. Bijna tachtig procent van de bruto toegevoegde waarde wordt in de finance en services sector genereerd. Moet je je voorstellen wat voor een dreun het – in elk geval op de korte termijn – veroorzaakt als Groot-Brittannië niet langer onder de huidige voorwaarden handel met de Europese Unie kan drijven. De helft van de handel van Groot-Brittannië is binnen de EU. Maar ook buiten het economische belang heeft dit grote gevolgen. De Schotten bleven na het referendum in 2014 ternauwernood onderdeel van Groot-Brittannië, maar er gaan geluiden op dat ze na een Brexit gelijk weer een referendum zullen uitschrijven, met mogelijk dit keer een andere uitkomst.”
Wat verliest de EU als Groot-Brittannië eruit stapt?
“De balans binnen de Europese Raad en de Raad van de Europese Unie. Groot-Brittannië speelt hier vaak een belangrijke rol als een kritisch geluid. Het is goed als iemand de lastige vragen stelt, de bad cop speelt. En dat dat ook nog een van de grootste economieën in de EU is. Er ontstaat een soort vacuüm als Groot-Brittannië wegvalt. Dat kan opgevuld worden door een ander land, als Polen bijvoorbeeld. Maar dan is het punt dat de Britten enorme diplomaten zijn. Ze spelen het hard, maar zijn achter de schermen heel constructief. Als er een land met een populistisch regering in het gat springt, ben je het evenwicht kwijt.”
Het percentage Britten dat voor vertrek is, schommelt rond de 40 procent. Waarom willen zij dit?
“Ze willen niet dat Brussel zich met hun leven bemoeit, en immigratie speelt hierbij in Groot–Brittannië een grote rol, net als in sommige andere landen. Als je een groep Nederlanders, Britten en Duitsers bij elkaar in een kamer zet, zullen ze waarschijnlijk grotendeels dezelfde bezwaren tegen Brussel hebben. Maar ik denk – en dat is slechts een hypothese – dat het bij de Britten dieper gaat. Ze zijn sceptisch, al decennia. En vergeet niet: ze hadden ooit de halve wereld. Dan wil je geen speelbal worden van de Brusselse machinerie.”
De Franse minister van Economie Emanuel Macron heeft gedreigd vluchtelingen uit Calais niet langer tegen te houden om naar Groot-Brittannië te vluchten. Wat vindt u daarvan?
“Deze retoriek maakt juist het belang van de Europese eenwording duidelijk. De Europese Unie draait grotendeels om het inperken van conflicten. Ik vertel mijn studenten altijd over het Holiday Inn-model. Je sluit staats- en regeringsleiders die ruziën een lang weekend op, tot ze naar buiten komen met een of ander halfslachtig compromis. Dat mag niet ideaal zijn, maar het is altijd nog beter dan het alternatief: vlam in de pan. We hoeven maar naar de twintigste eeuw te kijken om te zien hoe makkelijk gewapende conflicten ontstaan. Dat is niet denkbeeldig, gezien het formaat van de vluchtelingencrisis.”
Hoe verhoudt Brexit zich tot het andere hete Europese hangijzer van dit moment: het associatieverdrag met de Oekraïne?
“Als jurist zie ik weinig overeenkomsten. Waar deze twee zaken wel exemplarisch voor zijn is het groeiende wantrouwen van de burgers in het Europees beleid en dus alles wat vanuit Brussel komt.”
Op 6 april mogen Nederlanders stemmen over het associatieverdrag. Wat zou u ze adviseren?
“Het is zeker niet mijn taak als wetenschappers om verantwoordelijke burgers hierin de adviseren. Wat mij wel opvalt is dat deze discussie vooral in Nederland heel erg speelt. In andere lidstaten hoor je er veel minder of zelfs niets over. Terecht of niet: het lijkt elders een non-issue te zijn. Het is opmerkelijk dat zo’n complex maar vooral vrij technisch verdrag het tot een referendum schopt, terwijl het nog maar zeer de vraag is of we ook mogen stemmen over het veel belangrijkere TTIP (het omstreden handels en investeringsverdrag tussen de EU en de VS waarover nu onderhandeld wordt, red.) mogen stemmen. Hoe dan ook is het bij referenda over complexe Europese vraagstukken altijd de vraag waar mensen uiteindelijk ja of nee op zeggen.”
Is dat niet ook het geval bij de Britten, die op 23 juni naar de stembus gaan voor een referendum over Brexit?
“Dat moet je uitleggen.”
Daarbij kun je je ook afvragen of mensen wel stemmen over een daadwerkelijk vertrek, inclusief alle voor- en nadelen. Of dat ze gewoon een negatief geluid willen laten horen over de manier waarop ze zich verhouden tot Europa.
“Het laatste zou inderdaad de uitkomst kunnen zijn. Zoals gezegd, dit heeft vooral ook te maken met de grote ingewikkeldheid van de aan de Britse burgers voorgelegde vraag ”
‘Ik ben afkomstig uit Duitsland, getrouwd met een Française en woon en werk in Nederland met twee kinderen wiens voertaal Nederlands is. Het mag dus duidelijk zijn dat mijn toekomst in Europa ligt.’
Hoe bedoelt u?
“Het probleem is volgens mij dat de economische en juridische vraagstukken die verbonden zijn aan een vertrek uit de EU zo ontzettend complex zijn, dat je niet kunt verwachten dat mensen ze gaan zitten uitpluizen. Terwijl het referendum vervolgens wel de beslissing rechtvaardigt die gemaakt wordt. Zwitserland, zo ongeveer de moeder van direct democracy, voorziet de burgers uitgebreid van achtergronden. Terwijl in Groot-Brittannië vooral gewoon politiek campagne gevoerd wordt en mensen elkaar van alles verwijten. En wat stem je als je het niet zeker weet? Dan stem je ‘nee’.”
In hoeverre begint Europa uit elkaar te brokkelen?
“Er is van alles aan de hand, maar dat is ook inherent aan dit ambitieuze project. Europa bevindt zich elk jaar wel een keer op een cruciaal kruispunt. Dat is de Europese integratie in een notendop: de logica dat een crisis tot een verdere vorm van integratie leidt. Dat zag je ook bij het Verdrag van Maastricht in 1993, wat in zekere zin een reactie was op de existentiële crisis waar we toen in verkeerden, vooral met betrekking tot democratisch tekort.”
Bent u optimistisch over de toekomst van Europa?
“Ik ben afkomstig uit Duitsland, getrouwd met een Française en woon en werk in Nederland met twee kinderen wiens voertaal Nederlands is. Het mag dus duidelijk zijn dat mijn toekomst in Europa ligt. En dat geldt voor een groot deel van mijn collega’s. Dus ik ben wel optimistisch. Daarnaast signaleer ik een discrepantie tussen het publieke debat en het politieke proces in Europa. De politieke discussie wordt vooral gevoerd in de lidstaten, maar die heeft niets te maken met de Europese realiteit. Het was heel goed dat we een felle discussie hadden over de toetreding van Bulgarije en Roemenië. Dat is achteraf goed geweest, want de EU is misschien te snel uitgebreid. Maar de enorme paniek dat we overspoeld zouden worden door goedkope werknemers uit die landen is volledig onterecht gebleken. Ik zie de EU niet snel exploderen of imploderen. We modderen gewoon door, met – dat wel – een steeds gedifferentieerde betrokkenheid van landen. En dan is het wel denkbaar dat de gemeenschappelijke basis op gegeven moment in het geding komt. Maar dat is pas iets van de langere termijn.”
