De toeslagenaffaire is ook het gevolg van een maatschappelijke trend: ‘De samenleving riep om zerotolerancebeleid. Dan krijg je dit.’

De parlementaire commissie die de toeslagaffaire onderzocht constateert in haar rapport dat ouders jarenlang in grote financiële problemen zijn gebracht door hun eigen overheid. Er wordt gesproken over ‘ongekend onrecht’ en de ‘rechtsstaat in het geding’. Dat zijn stevige conclusies toch?

“Zeer terecht. De discussie over toeslagen is niet nieuw. De worsteling met effectiviteit en uitvoerbaarheid ook niet. Het is tevens gekend dat er mensen zijn die in de problemen komen door onterecht toegekende, of niet toegekende toeslagen. Wat ongekend is, is dat er zolang niets gedaan is met de problemen waar mensen, door toedoen van de overheid in terecht kwamen.”

Het beeld is dat ouders de afgrond in gedreven zijn, door een belastingdienst die bewust jacht maakte op haar burgers.

“Ik vond de parlementaire verhoren interessant om twee redenen: om de inhoud van de affaire, maar ook om de manier waarop de affaire, en daarmee de hoofdpersonen bij de ambtelijke dienst, in beeld komt. Ik kan me wel voorstellen dat er mensen zijn die die verhoren hebben gezien en hebben gedacht: wat zijn dat voor types?

“Maar ik heb het verhaal ook van binnenuit meegemaakt. Met de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur deden we een leertraject voor ambtenaren van de belastingdienst, en specifiek de dienst toeslagen. De meeste ambtenaren, en ook de mensen die genoemd werden in deze affaire, zijn mensen die heel begaan zijn met de samenleving en het beste met burgers voor hebben. Iedereen zei: dit was niet wat ik wilde. En: dit is niet wat ik dacht dat we aan het doen waren. En toch schreven ze brieven waarin ze mensen in de eerste regel als fraudeur aanmerken. Dat is heel vreemd.”

Hoe heeft het dan toch zo uit de hand kunnen lopen?

“Het rapport beantwoordt heel veel vragen, behalve die. Het makkelijkste antwoord is: kwade opzet, of desinteresse. Dat is het niet, kan ik uit eigen ervaring zeggen. Dan moet de conclusie zijn dat er een institutioneel element is dat het vermeende wantrouwen vanuit de overheid naar de burger aanwakkert.”

De Rotterdamse burgemeester Ahmed Aboutaleb zei onlangs: wetgeving is soms zo gedetailleerd dat een ambtenaar bij twijfel tussen menselijke vergissing of fraude bijna gedwongen is om te kiezen voor het laatste. Hoe kan dat?

“In het gesprek hierover wordt vaak het door Habermas gemaakte onderscheid tussen de systeemwereld en de leefwereld aangehaald. We moeten terug naar de leefwereld, klinkt het dan. Of terug naar de bedoeling, zoals Wouter Hart het noemt in zijn veelgeprezen boek Verdraaide Organisaties. Vroeger zat er in wetgeving heel veel discretionaire ruimte, of scharrelruimte. Dat klinkt mooi, maar daar is veel op aan te merken. Want het is juist essentieel aan de bureaucratie dat je daarmee uit de willekeur van de leefwereld komt. En dat je niet overgeleverd bent aan het oordeel van een ambtenaar die volledig naar eigen inzicht kan zeggen: jij verdient wel een beetje toeslag, en jij niet.

“Heel veel handelingen zijn daarom geautomatiseerd en geprotocolliseerd. Er zijn beslisbomen aangelegd die heel dichotoom zijn: je hebt als burger correcte informatie aangeleverd, of niet. In dat laatste geval ben je een fraudeur. En als je fraudeur bent is er een vaste straf – zogenaamd eerlijk hè, want voor iedereen gelijk. Maar wat voor verhaal je dan hebt, daar kijken we even niet naar, ook al ben je gewoon vergeten om iets door te geven.

“Dat past heel erg bij New Public Management, de bedrijfsmatige manier van sturing die sinds de jaren tachtig als een golf door de publieke sector is gegaan. Er is een heel verantwoordingscircuit met prestatie-indicatoren opgetuigd. Er wordt gesproken over targets, KPI’s, telbare eenheden product. Teams worden afgerekend op het aantal gevallen dat ze onderscheppen. Er is een zekere stoerheid ingeslopen: ‘We gaan dit jaar duizend fraudegevallen pakken!’ En wat we niet moeten vergeten: dat is ook waarop wordt gestuurd. Door leidinggevenden, door bewindspersonen, zelfs door de Tweede Kamer.”

Diezelfde Tweede Kamer die nu het kabinet heeft laten vallen.

“Ik heb wel een beetje een probleem met de rol van het parlement hier. De criminalisering in de toeslagenwereld is niet uit de lucht komen vallen. De Kamer probeerde de schuld elders te beleggen, maar is zelf een van de belangrijkste aanjagers geweest van dat institutionele wantrouwen. Je kunt de toeslagenaffaire niet begrijpen zonder naar de Bulgarenfraude van een paar jaar geleden te kijken. Toen er een paar miljoen bij Bulgaarse bendes terechtkwam, was iedereen boos. Dit nooit weer, klonk het op hoge toon. Er was een grote roep om zerotolerancebeleid, ook vanuit de samenleving. Dan krijg je dit.”

Daan Roovers, Denker des Vaderlands, legt in een recent artikel een directe link tussen het toegenomen wantrouwen jegens de burger, en het feit dat Rutte al een paar kabinetten lang aan de macht is. Is dat terecht?

“Ik zie meer een trend in de samenleving, van een hele lage fraudetolerantie. We kunnen het niet verkroppen als iemand ten onrechte een hap uit de gemeenschappelijke ruif neemt. Wat dat betreft zou je kunnen zeggen dat het ook een beetje krokodillentranen zijn nu, over de toeslagenaffaire. Als morgen blijkt dat er duizend mensen zijn die ten onrechte aanspraak hebben gemaakt op een toeslag, zal er gelijk weer een roep komen om ze aan te pakken. Vraag eens aan mensen hoe ze denken over bijstandsgerechtigden. Heel negatief. Kunnen ze niet gewoon gaan werken? Heel de dag op hun luie krent. En: heeft hij eigenlijk wel echt iets aan z’n rug?”

Had de verantwoordelijke minister na de Bulgarenfraude niet moeten zeggen: dit hoort erbij?

“Dat is precies wat er gezegd had moeten worden. Waar gehakt wordt vallen spaanders. Soms maak je een fout en dan kost dat een paar miljoen. Heel vervelend, maar we lossen het op. Maar nee, er moet de hele tijd opgeschaald worden. Uitvoeringsorganisaties hebben zich overigens vanaf het begin af aan tegen deze harde politieke lijn verzet, tot op het allerhoogste niveau. Maar dat verzet is vruchteloos gebleken. Vervolgens gaan deze organisaties dan ook in de uitvoeringsmodus. Dat is wat ze doen.”

CDA-Kamerlid Pieter Omzigt, die een belangrijke rol had in het op de kaart zetten van de toeslagenaffaire, zei: “In Nederland heb je een probleem opgelost als je hebt aangetoond dat jij niet de enige bent die verantwoordelijk is voor dit probleem.” Wat vindt u van de mate waarin verantwoordelijkheid wordt ontdoken in deze affaire?

“We zien hier het klassieke probleem van de many hands. Dit is een ongeluk waar iedereen een beetje schuld aan heeft, en daarmee eigenlijk niemand. Een van de systeemfouten hier is dat het de partijen in kwestie niet gelukt is om een gedeeld verantwoordelijkheidsgevoel te ontwikkelen voor het eindresultaat. Maar uiteindelijk is er wel verantwoordelijkheid genomen: verantwoordelijk minister Eric Wiebes is opgestapt, voormalig bewindspersoon Lodewijk Asscher is weg als PvdA-lijsttrekker en het kabinet is demissionair.”

Er wordt wel gezegd dat het een ingecalculeerde, zachte val van het kabinet is. Met een premier die de dans grotendeels ontspringt. Mark Rutte zegt tegen een groep gedupeerde ouders dat hij het vreselijk vindt wat hen overkomen is en loopt vervolgens weg alsof hij er zelf part noch deel aan heeft.

“Dat is zijn kwaliteit. En het is makkelijker om een kabinet kort voor de eindstreep te laten vallen dan aan het begin. Maar ik heb niet het idee dat het aftreden daarmee minder waard is. Het wordt naar mijn indruk oprecht gevoeld.”

De reden dat we koste wat koste fraude willen voorkomen, is omdat het gemeenschapsgeld kost. Maar deze doorgeslagen fraudebestrijding kost zo mogelijk nog meer geld. Is het niet beter om een kleine mate van fraude te accepteren als samenleving?

“Als je stopt met handhaven, bespaar je mogelijk meer dan wat er aan eventuele fraude weglekt. Regelvrij verstrekken, zonder al die bureaucratie, is volgens mij ook de business case achter het basisinkomen. Maar het gaat hier niet om die simpele rekensom. Het gaat om legitimiteit. We hebben in Nederland een van de hoogste belastingmoralen ter wereld. We geloven nog steeds dat de middelen die wij delen in ons ‘publieke fonds’ goed en rechtmatig besteed worden. Dat vind ik een mooie verworvenheid die we niet zomaar over boord moeten gooien.”

In ambtelijke kringen is een grote behoefte aan de terugkeer naar de menselijke maat. Gaat de toeslagenaffaire dat proces versnellen? En moet de overheid de automatisering daarmee een halt toeroepen?

“Vertrouw je op silicon of carbon – computers of mensen – dat is de vraag. Voor complexe besluitvorming heb je een zekere intelligentie nodig. En hoe groot de verwachting van big data en kunstmatige intelligentie ook is, we weten allemaal – vraag maar eens iets aan Siri – dat de technologie nogal eens te wensen overlaat. Wezens die van nature heel goed met complexiteit kunnen omgaan zijn wij zelf. Wij kunnen in het geval van ingewikkelde, telkens andere gezinssituaties, heel goed een passende oplossing bedenken. Politieagenten, jeugdzorgmedewerkers, contactambtenaren – de street level bureaucrats, zoals Michael Lipsky ze ooit noemde – doen niet anders. Het beste zou zijn om daar het primaat te leggen: echte mensen die afwegingen maken over andere echte mensen. Steeds meer overheidsorganisaties proberen het, al een hele tijd. De Sociale Verzekeringsbank, het UWV, de gemeentes in het sociale domein. Maar de uitdaging blijft om het controleerbaar en rechtmatig te houden. En het is de hoop dat deze organisaties er in de komende kabinetsperiode weer het geld voor krijgen dat ze nodig hebben.”