Het is vier jaar geleden dat Koning Willem Alexander de participatiesamenleving inluidde. Burgers moesten veel meer zelf gaan doen, en niet wachten tot de overheid het voor ze regelde. Is dat gelukt? Bestuurskundige William Voorberg: ‘Iedereen wil ineens aan de slag met co-creatie, zonder te weten waarom.’
Willam Voorberg (1985) is bestuurskundige en als post-doc verbonden aan de Erasmus School of Social and Behavioural Sciences. Hij promoveerde dit najaar op een studie naar co-creatie en burgerparticipatie en is coördinator van de Governance Design Studio, dat oplossingen zoekt voor vraagstukken op het snijvlak van wetenschap en praktijk.
Even terug naar 2013, toen Koning Willem Alexander in de troonrede zei: de verzorgingsstaat gaat plaatsmaken voor een participatiesamenleving. Waarom werd hij precies op dat moment aangekondigd?
“Ik zou niet zeggen dat hij aangekondigd werd. Het is meer zo dat er een reeds bestaande ontwikkeling benoemd werd. In de bestuurskunde kennen we drie paradigma’s die beschrijven hoe overheidsbeleid tot stand komt.
“In Nederland stonden we lange tijd bekend om onze verzorgingsstaat: Vadertje Staat zorgde voor je, of het nou om je veiligheid of om je gezondheid ging. Dat model kwam in de jaren negentig fors onder druk te staan, omdat het zou leiden tot bureaucratie, trage besluitvorming en hoge kosten.
“Toen werd een tweede vorm geïntroduceerd: het marktdenken. Dat manifesteerde zich in Nederland het duidelijkst in de zorg: het ziekenfonds werd afgeschaft en private zorgverzekeraars gingen met elkaar concurreren. De burger werd een klant. Maar ook dat had nadelen: het slaat de publieke dienstverlening plat en alles draait ineens om efficiëntie en geld verdienen.
“Men dacht: er moet een andere relatie met die burger mogelijk zijn. Niet iedere burger wil in dezelfde mal gepropt worden. Hij weet heel goed hoe hij een probleem moet oplossen, of kan anderen daar zelfs bij helpen. Daar zag je al jaren tekenen van en bestuurskundigen omschreven dat als New Public Governance. De financiële crisis vormde vervolgens de perfecte window of opportunity om die participatiesamenleving ook publiekelijk te lanceren. Het geld was op, ruimte dus voor een nieuwe manier van beleid maken. Want ook dat is de participatiesamenleving: een bezuinigingsoperatie.”
Sindsdien moet de burger actief meedoen, participeren en co-creëren. Wat betekent dat?
“Ik gebruik graag de metafoor van een band. Dave Grohl, oud-drummer van Nirvana en zanger van de Foo Fighters, heeft eens uitgelegd hoe hij liedjes schrijft. Hij komt met een idee en daarmee gaat ie naar de andere bandleden toe. Dan trekt iedereen dat idee met zijn talenten en vaardigheden in zijn eigen richting. En daarmee wordt het iets waar ze zich allemaal eigenaar van voelen. Dat is in mijn optiek co-creatie: iemand neemt een initiatief – dat kan een burger zijn, maar ook de overheid – en zoekt daar andere partijen bij om iets tot stand te brengen dat nuttig is voor iedereen.”
‘Op elk niveau wil men de burger bij het beleid betrekken. Maar participatie an sich is niet per se nuttig.’
Maar dat was dus niets nieuws?
“Nou, wat nieuw is, is dat de betrokken burger sindsdien ruimte krijgt om zelf ideeën te ontwikkelen. Bijvoorbeeld dat er een stuk grond braak ligt en dat je niet meer door een hele bureaucratische molen moet om daar een moestuin te beginnen. Sterker nog, soms ligt er al een budget klaar. Daarnaast zie je dat burgers steeds meer betrokken worden bij de gemeentelijke besluitvorming. In Rotterdam had je bijvoorbeeld het Stadsinitiatief, waarbij burgers konden kiezen uit een aantal beeldbepalende projecten. Dat heeft een schaatsbaan en de luchtsingel opgeleverd.”
Het wemelt van de fans over deze nieuwe samenlevingsvorm. Hoor jij daarbij?
“Ik ben redelijk cynisch, vooral over de uitwerking.”
Waarom ben je cynisch?
“Een van de redenen is dat participatie een waarde op zich is geworden. Net als democratie. Of transparantie. Op elk niveau wil men de burger bij het beleid betrekken. Maar participatie an sich is niet per se nuttig. Het hangt er vanaf wat je ermee wil bereiken, en ook niet elk domein is er even geschikt voor. Neem waterveiligheid. Het lijkt me omwille van het algemeen belang heel verstandig om – indien men een dijkverbreding overweegt – even niet de mening van een boer mee te nemen die aan die dijk woont, en die natuurlijk geen zin heeft om te verhuizen.”
Kun je een concreet voorbeeld noemen van hoe burgerparticipatie verkeerd uitwerkt?
“In mijn onderzoek noem ik een speeltuin in Slowakije. Er was een braakliggend stuk grond en bewoners hadden wel een idee voor een speeltuin. Toen zei de gemeente: prima, je mag hem zelf ontwikkelen, maar dan moet je hem ook zelf beheren. Dat ging goed: het werd een prachtige speeltuin, die keurig bijgehouden werd. Tot de kinderen uit deze gezinnen ouder werden. Binnen no time raakte de boel in verval. Dat raakt aan een tweede belangrijke kritiekpunt: de meerwaarde van participatie blijkt pas echt als het de tijdelijkheid voorbij gaat, als er sprake is van duurzame co-creatie.”
De belofte van participatiesamenleving is dat iedereen mag meepraten en meedoen. Werkt dat ook echt zo?
“Nee, dat denk ik niet. En dat is mijn derde, en meest fundamentele bezwaar. Het gaat vaak om hippe initiatieven – moestuinen voor de wijk, speeltuinen voor stadskinderen – die een enorme uitsluitende werking hebben. Het zijn steevast dezelfde mensen die aan de slag gaan met dit soort burgerinitiatieven. Die weten hoe dit werkt en waar je de potjes met geld kunt vinden. Ze zijn hoogopgeleid, linksgeoriënteerd en hebben de sociaal-economische status om hier hun tijd in te kunnen investeren. Dat laatste heb je nodig. Ga maar na, als jij een alleenstaande ouder bent die amper zijn vaste lasten bij elkaar kan verdienen, ga je je niet bezig houden met de herinrichting van de straat. En als je een advocaat bent die zestig uur per week werkt ook niet trouwens.”
‘Als de overheid ervoor kiest om dit soort projecten tot standaard te verheffen, ga je mensen uitsluiten’
Is dat erg?
“Er is op zich niets mis met een culturele en economische elite die dingen organiseert voor andere mensen uit die groep. Maar als de overheid ervoor kiest om dit soort projecten tot standaard te verheffen, ga je mensen uitsluiten. Dan leidt de participatiesamenleving tot groeiende ongelijkheid.”
Misschien is dat wel inherent aan dit model. Jij ziet het als een onbedoeld en negatief neveneffect, maar een liberaal zal zeggen dat het juist eerlijk is: als je wat wil, moet je er je best voor doen.
“Ik wijs erop dat mensen aan de onderkant van de samenleving in dit model nu heel direct moeten gaan concurreren met – ik noem maar een dwarsstraat – een mondige GroenLinks-stemmer. Die veel beter weet wie hij moet hebben in het bestuurlijke circus. Dat kan een politieke keuze zijn. Maar het is goed mogelijk dat bepaalde groepen daardoor structureel minder toegang krijgen tot bijvoorbeeld groen, een schone straat en een bibliotheek.”
In Rotterdam is in 2015 door wethouder Joost Eerdmans het Right to Challenge ingevoerd. Sindsdien mogen burgers van een aantal publieke diensten zeggen: dat kan ik beter, sneller of goedkoper, dus geef mij dat geld maar. Dat is ongeacht kleur, inkomen, opleidingsniveau of achtergrond toch?
“In theorie wel. Maar ook hier kun je je afvragen of Eerdmans echt ‘de gewone Rotterdammer’ bereikt. Mijn gepensioneerde moeder in elk geval niet, dat kan ik je nu al zeggen. Daarbij werkt Right to Challenge in beginsel polariserend. Overheid en burger worden een soort concurrent van elkaar. Terwijl ik denk dat je bij co-creatie beter gebruik kunt maken van elkaars talenten.”
Je hebt nogal wat bezwaren. Vind je dat we terug moeten naar die traditionele verzorgingsstaat?
“Nee. Ik erger me alleen aan de impliciete overtuiging dat participatie automatisch goed is. Als participatie leidt tot betere ouderenzorg, zien we dat dan ook in een afname van het aantal eenzame ouderen? Zorgen die stadstuinen voor een gezondere, eerlijkere stad? Het zou kunnen, maar dat wil ik dan wel zien. En dat kun je meten. Volgens mij is het, nu we uit de economische crisis zijn, ook een mooi moment om dat te gaan doen. Het is voor overheden tijd om echt professioneel met burgerparticipatie aan de slag te gaan.”
